矿产储备政策是美国矿产政策的基石，也是美国一项基本政策。早在二战前，美国就制定了战略矿产法( strategic MineralS Act of 1939 ) ，实行了重要矿产的战略储备。原美国矿山局和美国地质调查局还依据该法研究了美国锑、铬、锰、汞、镍、锡和钨7 种战略矿产的可能供给来源和方案，并在整个二战期间将研究范围扩大到39 种矿产（不包括普通工业矿物），提出了美国解决矿产问题的对策，这为美国日后赢得战争并制定相关矿产政策奠定了重要基础。二战结束后不久，美国朝野上下认识到了战略和关键矿产对国家安全和国家经济的重要性，提议用法律形式确立国家的矿产储备制度。1946 年，美国国会通过了 《 战略与关键材料储存法 》 ，标志着美国矿产储备制度和矿产储备政策的正式形成和实施。冷战结束后，针对世界出现的新形势和新发展，美国政府又大幅调整了矿产储备政策，使其适合新形势下的全球经济竞争。本文对美国的矿产储备政策做一简要回顾和评述，并浅谈给我国的启示。

 

所谓战略矿产，是指对国民经济和国防安全有重要影响的矿产，如锰、铬、钻、铂族金属等。不同时期，战略矿产定义有所不同，其所包含的矿种也是变化的，通常视情况由政府决定。

 

一、冷战时期，美国矿产储备政策的演变和发展二战后，冷战爆发，由于美国钨矿等供应受到影响，在美国政府高层官员中充满着美国对进口矿产脆弱性的认识和忧虑。在此背景下，美国国会于1946 年通过了 《 战略与关键材料储存法 》 （Strategic and critical Mate 行als stockPiling Act ) ，并由杜鲁门总统于1946 年7 月23 日正式签署成法律。美国从此正式建立了战略与关键矿产的战略储备制度，并同时正式建立了国家储备库（National stockpile ）。该法认为，战略和关键矿产材料的储备符合国防利益，在国家处于紧急状况时，可以排除对外国产品危险的、昂贵的依赖。

 

1950 年，朝鲜战争爆发，矿产品消耗急剧增加，美国国会又通过了 《 战略与关键矿产生产法 》 ，该法要求储存足够数量的矿产，以在紧急情况下，至少维持美国3 年的供给。在该法指导下，美国随后储备了大量矿产品，市场价值超过数十亿美元。这些矿产分别储存在全国各地的11 个有人看守和66 个无人看守的仓库中。杜鲁门政府和艾森豪威尔政府积极实施这一矿产储备政策。仅1953 年一个财政年度就拨款10 亿美元购买战略与关键矿产。

 

然而，艾森豪威尔后的几任总统对矿产储备并不十分热情，一是由于储备矿产的代价高昂；二是有认识上的差异，由于苏、美两大集团都在全力扩充核武库，他们认为若发生核战，则储备再多矿产品也无济于事，真正解决战争问题的手段是保持核威慑、化解敌意、促进世界和平；三是通过10 余年的努力，美国许多矿产品储备事实上已达到了一个较高的数量，而每年轮换储备矿产品又要花费高昂的代价；四是为了减少财政赤字，越南战争使美国财政赤字陡增，因此，美国一些有识之士建议减少储备的矿产品数量，以减少财政支出和相关损失。同时，20 世纪60 年代末，世界形势也在发生有利于美国的微妙变化。在此情况和背景下，美国于1970 年初出售了国防储备库中的相当部分矿产品。尼克松总统甚至在1973 年将矿产储备量确定为满足1 年之需。

 

20 世纪70 年代中后期，！比界爆发两次石油危机，使石油价格大幅上扬。同时，由于其它国际因素的影响，扎伊尔铜价格上涨1 倍，锡、锌等价格也上升了l 倍以上，这些对美国经济安全都构成一定的冲击和影响，使美国朝野上下的部分注意力又重新回到了矿产资源上。70 年代后期，美国政府启动了对矿产重要性的重新评估项目，并最终导致了 《 战略与关键矿产储存修正法1979 》 （strategic and critical Materials stockpiling Revision Act of 1979 ）的出台。该法重组了美国国防战略储备体系，建立了单一的国防储备库，明确了总统在管理国防储备库中的责任，即“总统应在必要时指示用相同数量的矿产轮换或替换储备库中的矿产以防止矿产破坏”, “在超过储存要求时或可能引起政府损失时，应及时处理储备库中的矿产”。该法也为出售、购买、替换储备库中的储备矿产确立了永久不定期拨款，并确定在财政部建立国防战略储备专用基金帐户（国防储备交易基金），专门用于开展矿产战略储备的交易活动。该法还明确规定，紧急储备93 种材料，至少维持3 年的国防所需（在尼克松总统执政期间，储备量已减少到1 年）。该法也规定，储备只能进行用于国防目的的管理，不能控制或影响商品价格。

 

在该法指导下，整个20 世纪80 年代，美国政府大肆采购矿产，美国战略矿产储备库的库存量不断增加，耗费的资金可能高达近百亿美元。储备的矿种多达29 个，包括锑、石棉、铝土矿和氧化铝、被、秘、锅、铬、钻、妮、铜、（工业用）金刚石、萤石、石墨、碘、铅、锰、汞、云母片、镍、铂族、石英晶体、金红石（钦）、硅、担、牡、钨、锡、钒、锌等，市场价值可达约89 亿美元( 1987 财政年度，也有报道说达101 亿美元）。到20 世纪80 年代末（1989 年年底），锑储存量达32658 吨，钻储存量达24088 吨，铬（精矿和合金）达3117000 吨，钨达37336 吨，秘达944 吨，锌达343202 吨，锅2871 吨，被（金属量）达1 190 吨，铅达525000 吨，天然石墨达23205 吨，云母达9999 吨，石棉达43592 吨。按当时美国的平均年消费量计算，锑大体够满足3 年之需，钻大体够满足3 . 4 年之需。

 

值得一提的是，1983 年8 月，应参议院商业、科学和运输委员会请求，国会预算办公室发表了一份题为“战略与关键非燃料矿产：问题和政策选择”的分析报告，报告除提出了增加战略与关键矿产的国防储备数量外，还提出了建立经济储备（Economic stockPlle ）的建议，得到了有关政府机构的支持。

 

二、冷战结束后，美国矿产储备政策的变化与调整

 

美国冷战时期的矿产储备政策主要是为应对发生大规模军事冲突和突发事件而制定的。其既有有利的一面，也有不利的一面。有利的一面是保障了国家安全，不利的一面是增加了国家的经济负担。如上节所述，美国为储备矿产品，仅用于购买矿产品的费用（拨款）就达近百亿美元。

 

针对冷战后的新形势，美国重组了战时计划框架，重定了国防储备新方针。美国的储备目标量也因此大大下降。1992 年美国国会通过了 《1993 财政年度国防授权法 》 ，批准处理国防储备库中价值约50 亿美元（根据当时市场价值估算 ― 笔者注）的过时和过剩的储存品。从1993 年起，成立于1988 年并具体负责对此管理的国防国家储备中心（Defense National stockpile cente : ）开始分批卖掉部分储存的矿产品，包括铝、锑、铬（金属）、铬铁矿、石棉、萤石、长石、石墨、锰、汞、云母、镍、锡、海绵钦、锌、银、铂、滑石、锗、锢、妮、钻、被、铝土矿、天青石、蓝晶石、铅、钨等。到1999 年9 月30 日，已处理掉（卖掉）约20 亿美元的矿产品，剩下储备品价值减少到约34 亿美元。截至2004 年9 月30 日，储备品仅剩下44 种，市场价值约15 . 6 亿美元。截至2006 年9 月30 日，已处理完的储备矿产品有：锑、铜、铝、钦矿物精矿、秘、镐、石棉、长石、云母片、镍、银、钢、妮、蓝晶石、铝土矿等，数量明显减少的矿产品有：锡、锌、铅、钻、钨、铬、萤石、锰、汞、铂、被、滑石、锗等，它们各自的库存量为：锡8932 吨；锌13000 吨；铅491 吨；钻1360 吨；钨22766 吨（金属粉末和钨矿石及精矿）；铬金属5280 吨；铬合金3990 吨；萤石8000 吨；锰合金549 千吨；冶金级锰矿石151 千吨；汞4436 吨；白云母6 . 82 吨；铂261 公斤；滑石 1917 吨；锗23728 公斤；被 169 吨；被铜母合金3 吨（被含量）等。

 

冷战结束后，美国矿产储备政策的变化与调整是基于以下考虑。

 

( 1 ）华沙条约组织和苏联解体，使发生世界大战的可能性大大降低，美国准备应对3 年所需的储备量已大大超出了需要。1991 年冷战结束后，国际形势发生重大变化。苏联和华沙条约组织的解体使美国不再有强大的对手，不再可能面临世界性大战和大规模战争的危险。同时，美国成为世界唯一超级强国，实力大大增强，其军事实力和经济实力远远超出任何潜在的对手，有能力击垮任何敢于实质性挑战美国利益的对手和敌人。退一步说，即使发生了区域冲突和国家间冲突，美国相信有能力能在1 年内解决问题，而不需要3 年，因此，储备3 年的矿产品之需实在是大大超出了需要。

 

( 2 ）大规模的、长期的库存矿产品也给美国经济造成了负担和损失。从1950 年美国开始大规模购买储备重要矿产品起，美国每年或定期都要进行大量的资金投人，包括购买新的矿产品和出售旧的矿产品等。前面说过，仅1953 财政年度一年，美国就拨款10 亿美元购买矿产品储备。为储备矿产品，政府还要修建大量基础设施及雇用人员进行维护和看护，这都加重了政府的经济负担。此外，长期的、庞大的矿产品库存数量也造成管理问题，如有美国学者评论，银、锡等储备数量严重过剩，既造成了不必要的浪费，也给有效管理带来了难题。另一方面，受国际市场矿产品价格的影响，美国储备在国防储备库中的矿产品价值，有时不但不会增值，反而会时常面临或受到贬值的危险，给美国经济和财产带来损失。

 

( 3 ）冷战结束后，发展经济成为世界主流，原先可能受到控制影响的矿产，在国际市场上均可以买到。美国所需的一些重要矿产原材料，如钻、锰、铂族、铬等，主要分布在中南非洲和前苏联及其盟国等国，这在战争发生时，使美国有可能受到矿产品外部供应切断的危险。但冷战结束后，前苏联解体为巧个独立共和国，华沙条约组织全面解散，中南非洲国家多数也实行了开放政策，美国所需的重要矿产品均能在国际市场上买到，而不用太多顾虑重要矿产品的外部供应可能会被切断的问题。

 

( 4 ）一些非金属矿产品，长期的库存将导致其失去应有的功能和性质，如石墨、石棉、云母等，因此必须进行定期调换，而储备量过大，在替换更新过程中，将大大增高成本。

 

( 5 ）世界经济快速发展，原储备的一些材料已经或接近过时，需要储备性能更好的材料，用销售原有旧材料的钱购买新的材料，可以有效降低成本。20世纪80一90 年代，世界科技快速发展。一些新材料不断涌现，如碳一碳复合材料、新型陶瓷材料和新型塑料等，在性能上明显高于旧材料。如新型塑料可用于制造气体涡轮发动机的旋转叶片，而且效果更好。科学家还正试图用此制造新型塑料汽车发动机等。新型陶瓷材料可用于制造刀具、轴承、密封垫、喷沙嘴等，相关性能和指标也优于金属合金；碳一碳复合材料，可取代超级合金制造喷气发动机等。因此，再储备大量诸如铝、锡、石棉、萤石、汞、镍、铬、钦、银、锰等在内的矿产品已显得极为不必要。同时，为有效保障和捍卫国防和经济发展所需，美国又需要储备一定量新的材料或性能更好的材料，这就需要耗费一定的资金。而用销售原有旧材料的钱去购买新材料的方法，既可可持续地增加和储备新材料的数量，也可有效地降低成本。

 

( 6 ）科学技术的发展，使一些矿产可以为其他新材料所替代，因而不需要储备如此多的矿产。在冷战期间，为保障国家安全，美国开展了一系列重要矿产的替代研究。到90年代初，已取得了重要进展。以战略矿产钻为例，过去制造喷气发动机，必须使用含钻超级合金，而现在新的喷气飞机可完全用镁一铝一钥合金取代含钻合金。过去机械工具制造和建筑机械制造也使用含钻合金，但新的三金属合金已大部分取代了含钻合金的使用等。另外，采矿技术的发展，特别是深海采矿技术的发展，也使美国过去一些极度紧缺的矿产资源（如锰、钻、铂族金属等）能较容易地在大洋底得到，而不需要严重依赖他国。如有必要，美国完全有能力利用其技术自主开采丰富的位于近海海底的矿产资源，包括铁锰结核、富钻结壳等，满足其国防和经济发展所需。

 

为了有序出售国防储备库中过时矿产品，避免或减少矿产品出售对（美国）矿产品市场的影响，美国国会在其 《1993财政年度国防授权法 》 中批准处理国防储备库中过时矿产品的同时，也指示成立了市场影响委员会（Market Impact Committee ，缩写为MIC ）。该委员会的作用是，评估国防储备库的矿产品出售对国内外矿业市场的影响。法案规定国防储备中心每财政年度要处理的矿产品数量和类型，必须在得到市场影响委员会批准的每年材料（处理）计划（ Armual Material Plan ，缩写为AMP ）规定的范围内，并要得到国会授权和批准。

 

鉴于20 世纪90 年代中期世界形势的进一步缓和与发展，美国国会于1996 年又通过了 《1997 财政年度国防授权法 》 ，指示总统进一步处理国防储备库中的材料，以产生收益。同时，该法修改了 《 战略与关键材料储存法 》 中关于战略与关键矿一产材料的3 年储备要求，使美国的重要矿产储备量达到比较科学与合理的水平。

 

进人21 世纪，总体上，世界形势特别是大国之间关系在进一步缓和，发展经济、经济竞争与合作仍是世界主流。在此背景下，美国在继续分步骤处理其国防储备库中的过时产品，同时也在抓紧研究新的国防材料需要，评估与国防有关的战略关键材料的储备和安全管理问题，并欲在此基础上，建立未来国家储备库的运作理念和新方案。在鉴别具体国防材料需要时，将全面注重政府、工业界和材料社区的共同作用。美国冷战后的矿产储备政策，应该说，适应了变化了的形势需要和发展，对加速冷战结束后的美国经济复苏和发展起了一定作用。

 

三、结语及给我国的启示

 

美国的矿产储备政策值得我们借鉴： ① 美国在二战前就进行了重要矿产的储备，从而做到了有备无患； ② 储备对象主要是对外依存度大、对军事和经济有重要影响的矿种，如铬、锰、钻、钨、镍、钦、锑、锡、云母等； ③ 不断调整，与时俱进，在世界形势紧张时，增加储备，而在世界局势缓和时，改变思维，减少储备，发展经济。美国矿产储备政策不足的一面是，一些矿种储备量过大，如钨、福等，这会大大加重财政负担。

 

冷战期间，美国矿产储备有国防储备，还一度有经济储备。国防储备的主要目的是，在军事紧急情况下使用，旨在为常规的军事冲突提供所需的材料。而经济储备的目的是，作为缓冲的库存，缓解暂时的供应中断，为因政治、后勤等原因提供补充的供应。美国的基本政策是鼓励私人和公司进行经济储备，以防紧急情况发生。

 

我国应适当建立适合自己的矿产储备制度和机制，特别是对战略性矿产，不要过量也不要过少。尽管国际形势已趋于缓和，但各种不确定因素依然存在，我国面临外部的威胁依然存在。事实上，进人21 世纪，由于种种原因，我国矿产工业经济受外部影响的因素，不仅没有减少，反而有所增加。这就要求我们对此问题要有清醒的认识，对某些关键矿种必须进行适当储备。我们不需要像美国在冷战时期那样去大量储备矿产品，但我们必须要有计划、有安排、有措施，建立我们自己的储备体系，防止外国公司和政府可能卡我们的脖子、钻我们的空子，防止国际矿产品价格暴涨给我们带来的负面影响。虽然建立重要矿产品库存短期内有可能刺激矿产品价格上涨，但从长远来看，有利于保障国家经济稳定和国防安全。

 

在冷战期间，美国动用国防储备库，出售部分矿产品以平抑矿产品价格过快上涨的势头有值得我们参考的地方。1973 年，针对国际矿产品市场一些矿产品价格的过快增涨，美国抛售了大量库存，对缓解矿产品价格的增长起了一定作用。目前国际市场矿产品价格上涨过快，对我国产生了不利影响，我国应当对此保持警惕和采取措施。

 

为防患于未然和保障经济的顺利发展，建议政府在进行必要的矿产品储备的同时，出台政策鼓励公司、企业对一些重要矿产品进行库存和储备，以应对不时之需。

来源：国土资源情报